O deputado Luiz Paulo apresentou um voto em separado na Comissão de Orçamento, Fiscalização Financeira e Controle da Alerj, nesta quarta-feira que discutiu a apresentação das Contas do Governo e a prestação de contas do Tribunal de Contas do Estado e seu fundo de modernização.
Em relação às contas do Tribunal, o deputado Luiz Paulo votou favoravelmente, por ter suas dúvidas sanadas, a respeito da aquisição de um prédio para sua nova sede, que não constava no orçamento mas que os representantes do Tribunal afirmaram que já foi feita uma revisão tanto no Plano Plurianual quanto na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Entretanto, após a explanação do Secretário de Planejamento e Gestão, Sérgio Ruy Barbosa, Luiz Paulo afirmou que não poderia votar favorável às contas do governo por entender que não vem sendo acatada a determinação do TCE quanto ao cancelamento de programas de trabalho e ao excesso de créditos orçamentários, o que caracteriza total abuso do poder discricionário.
“A determinação existe desde 2008. Como fazem a determinação, o governo não cumpre e a Casa permite?”- questiona o deputado que ainda revela que foram ao todo 99 itens alvo de observações, recomendações, determinações e ressalvas. A principal é justamente a determinação que não se tenha mais no Orçamento o remanejamento ilimitado (o que acarreta no cancelamento de programas de trabalho, por exemplo) porque fere o artigo 167 inciso 7 da Constituição Federal.
Luiz Paulo ainda se mostrou surpreso com a declaração do secretário de que como a Casa aprova(e até mesmo a Comissão de Orçamento foi alvo de recomendação do Tribunal, para que não fosse mais aprovado o Orçamento com este dispositivo) o governo continuará colocando este dispositivo no Orçamento, “à revelia da determinação do TCE”-salientou o deputado.
Apesar de todo esforço em mostrar que o governo está errado, as contas apresentadas foram aprovadas.
Veja abaixo o voto fundamentado do deputado Luiz Paulo, ou faça o download do arquivo em formato PDF AQUI.
RAZÕES DO VOTO CONTRÁRIO ÀS CONTAS DE GOVERNO DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO DO EXERCÍCIO DE 2012, EM DISCORDÂNCIA AO PARECER EMITIDO PELA COMISSÃO DE ORÇAMENTO, FINANÇAS, FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA E CONTROLE, REFERENTE AO PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO PELA APROVAÇÃO DAS CONTAS DE GOVERNO COM 39 OBSERVAÇÕES, 03 RECOMENDAÇÕES, 47 DETERMINAÇÕES E 10 RESSALVAS.
Autor: COMISSÃO DE ORÇAMENTO, FINANÇAS, FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA E CONTROLE
Relator na Comissão de Orçamento: Deputado CORONEL JAIRO
Autor do voto em separado: Deputado LUIZ PAULO
(RAZÕES DO VOTO CONTRÁRIO ÀS CONTAS DE GOVERNO DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, REFERENTES AO EXERCÍCIO DE 2012).
I – RELATÓRIO
Trata-se das Contas de Governo do Chefe do Poder Executivo do exercício de 2012, encaminhada a esta Casa de Leis através do Ofício n° 9739/2013, datado de 26 de março do corrente, com o parecer prévio do Tribunal de Contas.
II – PARECER
O Tribunal de Contas do Estado emitiu parecer prévio favorável à aprovação pela Assembleia Legislativa das Contas de Governo do Chefe do Poder Executivo de 2012, com ressalvas, determinações, recomendações e observações e assim, também, procedeu a Comissão de Orçamento da ALERJ. Observe-se que questões relevantes de descumprimento de dispositivos constitucionais não foram, com a profundidade devida, consideradas na análise da Comissão de Orçamento na referida Contas de Governo de 2012.
Em relação as questões centrais dos demonstrativos passamos a expor:
1 – Excesso de créditos orçamentários e excesso de cancelamentos de Programas de Trabalho.
Houve, na execução do orçamento de 2012, exorbitância de abertura de créditos orçamentários que tem sido a prática habitual do Chefe do Poder Executivo em suas contas pretéritas, em total abuso de seu poder discricionário. O Chefe do Executivo foi por diversas vezes foi alertado pelo TCE nas Contas de Governo de 2008, 2009, 2010 e 2011, através de ressalvas e determinações. Alguns parlamentares na ALERJ, em votação de contas de governo anteriores, alertaram por votos escritos e em discursos, inclusive pelo autor do presente voto, de que o Governador estaria contrariando o inciso VII do artigo 167 da Constituição Federal que veda a concessão ou utilização de créditos ilimitados. Evidencia-se que o Governador deveria ter suprimido da Lei do Orçamento de 2012 dispositivos contrários ao que determina o artigo 167, VII, da Constituição Federal, consoante determinação do TCE-RJ. Verifica-se que o TCE-RJ impugna o constante no artigo 6º da Lei nº 6.125 de 2011, que enumera as dotações que não oneram o limite autorizado de 20% (artigo 5º) para alterações orçamentárias, desta forma, o artigo está concedendo abertura ilimitada de créditos suplementares, podendo o orçamento inicial aprovado ser totalmente alterado sem que antes seja submetido à nova autorização legislativa.
Sobre este dispositivo da LOA, deve ser destacado que o TCE fez constar ressalva e determinação nas Contas de Governo dos exercícios de 2008 a 2011, para que, quando da elaboração dos próximos projetos de lei do
orçamento anual (incluindo o exercício de 2012), a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – SEPLAG-RJ providenciasse a eliminação de dispositivos contrários ao referido mandamento constitucional.
Entretanto, verificou-se que a determinação não foi atendida para o exercício de 2012, visto que na LOA, constou dispositivo com o mesmo teor, ou seja, previsão para a abertura de créditos suplementares ilimitados.
Este fato foi motivo da Ressalva nº 2 e da Determinação nº 2 e pelo
mesmo fato, foi dirigida à Comissão de Orçamento, Finanças, Fiscalização Financeira e Controle da ALERJ a Recomendação n° 1.
RESSALVA nº 2
Inconsistências na autorização para abertura de créditos adicionais (tópico 4.1.4)
A Lei do Orçamento Anual para 2012, LE nº 6.125/11, a exemplo do ocorrido nas leis orçamentárias de exercícios pretéritos, mantém dispositivos que tornam ilimitados os montantes dos créditos suplementares passíveis de abertura, contrariando o disposto no artigo 167, inciso VII, da CF.
DETERMINAÇÃO nº 2
À SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO
Suprimir, quando da elaboração dos próximos projetos de lei do orçamento, incluindo o do exercício de 2014, dispositivos contrários ao que determina o artigo 167, inciso VII, da CF, a exemplo do artigo 6º da LOA para 2012 (LE nº 6.125/11).
RECOMENDAÇÃO nº 1
À COMISSÃO DE ORÇAMENTO, FINANÇAS, FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA E CONTROLE DA ALERJ
Quando da análise para emissão de parecer nos projetos da Lei do Orçamento para os próximos exercícios, incluindo o do exercício de 2014, atente para que não constem dos referidos projetos dispositivos contrários ao que determina o artigo 167, inciso VII, da CF, a exemplo do artigo 6º da LOA para 2012 (LE nº 6.125/11).
No exercício de 2012, foram abertos créditos adicionais suplementares e especiais, originários dos recursos a seguir especificados, resultando em um orçamento final de R$ 71.996.525.367, assim demonstrado:
Os demonstrativos relativos às aberturas de créditos especiais não foram enviados, prejudicando a análise destes, entretanto, considerando-se em R$ 10,857 bilhões os remanejamentos verifica-se que 15,7% do orçamento realizado foi alterado, se descontarmos do orçamento final de R$ 72 bilhões as operações intraorçamentárias de R$ 3 bilhões, e se considerarmos o valor inicial do orçamento proposto de R$ 64 bilhões, menos as operações intraorçamentárias o remanejamento foi de 17,8%.
Verifica-se que o valor remanejado foi de R$ 10.857 bilhões, superior a 2,06 vezes o valor dos investimentos que foi de R$ 5,26 bilhões.
Tal fato foi motivo da Determinação nº 22.
DETERMINAÇÃO nº 22
À CONTADORIA GERAL DO ESTADO E À SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO
Quando do encaminhamento das próximas CG, faça constar da documentação os demonstrativos analíticos referentes a todos os créditos adicionais que porventura forem abertos no exercício.
Verificando o cumprimento ao limite estabelecido pela LOA, constata-se que os créditos adicionais suplementares abertos através da anulação parcial ou total de dotações, no montante de R$ 10.857.172.359, foram inferiores ao limite estabelecido pelo art. 5º daquele diploma legal, como segue:
Não obstante o permissivo disposto na alínea “a” do inciso 5º da LOA: “cancelamento de recursos fixados nesta Lei, até o limite de 20%(vinte por cento) do total da despesa”, temos convicção da inconstitucionalidade de tal permissivo, entretanto, mesmo na ótica distorcida do Poder Executivo, ele não poderia gerar cancelamentos de programas de trabalho superiores à referida discricionariedade (20%), utilizando-o com a devida parcimônia e razoabilidade. Entretanto, assim não procedeu o Governador, transformando a execução do orçamento de 2012 em uma peça frágil, sem guardar coerência com a peça orçamentária aprovada pelo Parlamento constante da Lei nº 6.125/11.
2- A Discricionariedade do Chefe do Poder Executivo, seu limite Constitucional, a função do Poder Legislativo e do Tribunal de Contas.
Sobre o tema discricionariedade do Chefe do Poder Executivo na execução orçamentária assim se expressa Vanessa Siqueira em seu livro “Rigidez Orçamentária e a perda de discricionariedade do Chefe do Poder Executivo: Uma realidade? São Paulo: Conceito Editorial, 2011”, fls.109:
“Urge denunciar que, mesmo depois do advento da LC nº 101/00, a LRF, o Orçamento continua a fazer por merecer a classificação de obra de pura ficção. Trata-se, a toda evidência, de genuína falácia, a referendar nada mais do que um engodo político-administrativo. Deveras, sob o espectro político, caracteriza-se, conforme se viu, como um infausto instrumento inibidor da prática democrática, mais especificamente da democracia representativa.”
Marçal Justen Filho no prefácio ao livro de Valmir Campelo e Rafael Jardim Cavalcante intitulado “Obras Públicas comentários à Jurisprudência do TCU”- Belo Horizonte: Fórum, 2012, fls.32, assim comenta:
”Como é sabido, a discricionariedade é uma margem de autonomia nos limites da lei. A fixação dos limites da discricionariedade é essencial num Estado Democrático de Direito. O Tribunal de Contas é um mecanismo constitucional para a concretização dos limites da discricionariedade”.
Acrescento que a Constituição Federal impõe tal mister, no sistema de pesos e contrapesos, ao parlamento quando lhe dá a competência fiscalizatória.
Historicamente, Ruy Barbosa, em Comentários à Constituição Federal de 1891, ao comentar sobre o seu artigo 34 e a função do Parlamento assim ensinou:
“Elaborar o orçamento é a principal função da legislatura. A Constituição (art.34) atribuía privativamente ao Congresso o poder do orçamento. É a prerrogativa máxima do Corpo Legislativo. É a arma, com que os parlamentos domaram os reis. É o instrumento, com que as Câmaras populares conquistaram a liberdade política. (Inventario da Legalidade. Jornal do Brasil, de 17 de Julho de 1893).”
Ainda, Ruy Barbosa, na exposição de motivos que introduziu o Decreto nº 966-A, de 07/11/1890, para a criação do Tribunal de Contas, referiu-se à necessidade de tornar o orçamento uma instituição inviolável e soberana, em sua missão de prover as necessidades públicas mediante o menor sacrifício dos contribuintes e a necessidade urgente de fazer dessa lei uma força da nação e prega que o orçamento deixe de ser uma simples combinação formal e torne-se uma realidade segura, solene, inacessível a transgressões impune.
No sentido de se preservar o princípio da unidade orçamentária, Pontes de Miranda em “Comentários à Constituição de 1967”, São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, tomo III, 1967, pag. 189, assim leciona:
“O orçamento é um só. Não se pode, a pretexto de elaboração de planos de contenção de despesas, ou de extensão de receitas, ou qualquer outro, insinuar-se outro orçamento, que modifique, de qualquer modo, o orçamento anual, prèviamente feito.”
José Afonso é taxativo ao afirmar que não é possível constar em abstrato na lei orçamentária prévia autorização legal para se efetuar remanejamentos orçamentários, que teria que ser por Lei específica em cada caso. Por tudo, conclui-se que na Constituição de 1988, permanece à vedação imposta pelo inciso VI do artigo 167:
“VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa”.
Conclui-se, então, que a Lei do orçamento é uma iniciativa legislativa vinculada, e como tal, só pode ser modificada por outra iniciativa legislativa vinculada (Lei com origem no executivo, aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo Presidente da República). Excetuando-se os casos previstos na CF-88, fica demonstrado haver impedimento constitucional de se fazer a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro por decreto do poder Executivo, mesmo tendo havido a autorização legislativa na Lei Orçamentária.
A Constituição Federal de 1988 não permite a farsa orçamentária e o Parlamento e o Tribunal de Contas não hão de querer que a farsa se transforme em tragédia com a ameaça concreta a democracia representativa ao desfigurar totalmente a principal peça que o Poder Legislativo possui para fiscalizar o Poder Executivo, ou seja, a LOA. As Leis de planejamento orçamentário que são o PPA, LDO e a LOA, consoante os parágrafos 1º, 2º e 5ª do artigo 165 da Constituição Federal, respectivamente, devem ser respeitadas e compatibilizadas.
Assim posto, somente, pelas questões levantadas acima, nos itens 1 e 2, é inaceitável se admitir a regularidade das Contas de Governo do Chefe do Poder Executivo de 2012.
Diante do exposto voto CONTRÁRIO à aprovação das Contas de Governo do Poder Executivo exercício 2012.
Sala da Comissão, em 21 de agosto de 2013.
Deputado LUIZ PAULO
Líder do PSDB
